基层财政所助推“美丽乡村”建设的实践与建议——以慈利县杨柳铺乡财政所为例

一、杨柳铺乡基本风貌

杨柳铺乡地处慈利县东北部、澧水中游，生态环境优美，人文底蕴深厚，明清时期，因地处前往四川、贵州必经之路，商业兴旺发达，店铺鳞次栉比，境内杨柳成荫而得名。现乡域总面积108平方公里，耕地面积2.2万亩，森林覆盖率达48%，常住人口2.3万，辖2个居委会15个行政村，既保留了田园牧歌式的古朴生活，又具有丰富的红色旅游资源。因而杨柳铺乡打造升级版美丽乡村具有深厚的历史底蕴和独特的自然基础。

二、美丽乡村建设的目标与初步成效

按照“重点培育、以点带面、全面推进”的要求，坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，因地制宜、因势利导，整合优势资源精心培育绿色产业、不断美化生态环境、深入挖掘人文景观，充分发挥财政政策带动美丽乡村建设的杠杆作用，调动村支两委、广大村民、社会力量参与建设“大美杨柳”。

（一）工作目标明确

坚持以人为本、共享共建，积极探索美丽资源禀赋转化为“美丽经济+”的乡村振兴道路。助推改善人居环境，加快建成规划科学、生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的可持续发展村庄，让农村成为安居乐园的美丽家园，力争在“十四五”时期申报成功一至两个美丽乡村建设示范村。采用串点成线、成片创建的方式，打造“家园秀美、人文和谐”的“幸福杨柳”升级版，坚持“一村一品、一村一景”主题，充分依据地域特色和既有要素，集中优势资源创建具有品牌效应和示范作用的精品村。

（二）工作初步成效

第一，村庄面貌焕然一新，基础设施日益完善。“十三五”期间，全乡新建村组道165公里，整修道路95公里，新建水池39口，整修山塘、骨干塘50口，新建沟渠23520米；乡中心完小、杨柳铺中学食堂、浴室、塑胶跑道相继投入使用；完善17个村居的生活垃圾分类处理，秸秆、农药废弃物回收处理及村部改扩建，村部文化广场、健身器材也全部配齐，村庄规划逐渐落地，家园环境进一步美化，日益形成村内外相互协调的新格局。

第二，坚持保护发展并重，农业产业初具规模。利用得天独厚的杨柳溪沿岸风光带，对文化底蕴深厚的传统村落进行保护性发掘，大力推动现代农业供给侧结构性改革，提高资源聚合度。狠抓品种改良更新，对两杂种子进行了指导性选购，促使全乡优种覆盖率达到了100%。稳抓高产示范创建工作，创建了以康庄为中心的万亩中稻高产示范片和以四桥为中心的千亩优质稻高产示范片,实现中稻亩平单产600公斤以上。恒抓优质水果培育，现有柑桔栽种面积15000亩以上，申中、荷峪柑橘品改计划400亩已顺利实施。实抓农业品牌升级，荷叶村的隆馥苑食品有限公司已申报成功市级龙头企业，该公司“土家麦酱”产品正在申报省级非物质文化遗产，如申报成功我乡的农业品牌又将多一张靓丽名片。

第三，突出绿色兴乡理念，红色文化得到传承。近年来，我乡深入贯彻落实慈利县“生态优先、绿色发展”理念，着力将财政资金投向符合“五县战略”总体布局要求的项目，打响了“蓝天、碧水、净土保卫战”：关停复绿杨溪砂场，全面开展农村人居环境综合整治；持续实施美丽乡村建设三年专项行动计划——杨柳铺社区集镇改造工程（人行道扫尾、弱电入地、路灯亮化和棚户区改造）全部竣工，街道两旁80幢房屋外观得到统一；“杨柳新城”小城镇建设开发项目已正式拉开帷幕，目前正处于规划设计阶段，力争今年内完成土地挂牌。而且我乡不断挖掘红色旅游经典景点，将四桥村谭绍福烈士墓、杨柳社区杨惠清烈士碑辟为爱国主义、革命精神教育点，将复兴村、申中村等抗战发生地和古村文化充分结合，迸发美丽乡村新活力。

三、美丽乡村建设存在的短板

（一）规划编制缺乏深度，与乡村实际需求脱节

一是编制的目的、概念不明确，编制水平还不高。在制定美丽乡村建设规划时单纯以基础设施投入概算代替美丽乡村建设规划，忽视了发展绿色产业、打造文旅品牌等方面的重要性。二是设计时间周期短、不深入，没有充分结合地方实际，一旦遭遇不利因素又缺乏准备预案。三是规划体系构建不完整，缺乏上下衔接和整体统筹，缺乏对广大村民特别是建档立卡贫困户参与规划编制的引导，不符合杨柳铺乡的实际管理需求，难以形成乡村规划实施的有效评估机制。

（二）群众参与意愿不强，思想认识存在偏差

不少村级组织对美丽乡村建设的内涵、标准认识比较片面，一是部分村干部因日常事务繁杂，没有时间静下心来认真思考本村长远的建设规划，加之“干部干、群众看”的现象普遍，主体作用发挥不充分。二是缺乏部门联动机制，仅凭财政所一方参与难以持续，也无法针对资金使用后的绩效开展专业评估。

（三）项目执行进度不一，投资超合同价现象普遍

从杨柳铺乡工程建设的实际情况看，总体虽然进展顺利，但各个村、各个项目实施进度不均衡，特别是有些需要县级主管部门验收的统筹资金项目未在规定期限内完工。这一方面凸显出项目前期调研不够充分，规划存在瑕疵，政策处理跟进不及时，部分群众对美丽乡村建设存在消极心理的问题，另一方面也折射了建设单位组织能力欠缺，对项目建设没有统筹安排，监督管理缺位导致进度缓慢的问题。而且因建设单位专业人才奇缺，工程监理履职不力，村级小规模公益基础设施普遍存在“四自两会三公开”建管模式流于形式，“边设计、边施工、边结算”屡禁不止的弊端，财政所作为资金拨付的“最后一关”，常受到县级主管部门和乡镇政府的压力驱动，不得不在年底“突击报账”，未发挥独立的绩效评价功效。

（四）长效管护机制不健全，管护主体不明确

近年来，随着脱贫攻坚资金投入不断增长，农村各项基础设施大幅更新，但随着时间推移，后期管护问题越发突出。一是少数农民群众的卫生意识不强，生活习惯落后，房前屋后乱堆乱放现象突出，公共场合不文明行为偶有发生。二是制度不完善，职责不明确，没有建立行之有效的管理和考评机制，出现了“有人建、无人管”状态，如复兴村溪堤步道建后杂草丛生、绿化无人修剪的问题。三是后期管护资金不足，村级保洁维护经费有限，难以满足日益增长的项目管护需求。

（五）集体经济仍然薄弱，后续保障较为乏力

截至目前杨柳铺乡绝大多数财政资金均用于交通、水利等基础设施建设，直接投入产业发展的资金占比仍然偏低。原因在于特色小镇、美丽乡村建设中的农业、旅游等项目投资回报期长，较难吸引社会资本参与初始投资，只能将有限资金投向见效快、百姓可快速受益的环境整治及设施配套。因为集体经济的薄弱，又导致美丽乡村建设内在持续动能不足，相对于省内及东部发达地区的多渠道投入差距明显。

四、开展美丽乡村建设的建议

（一）坚持以农民为本、引导村民积极投身美丽家园建设

一是尊重农民群众的自身意愿和首创精神，尊重农民群众在推动农村改革和发展中的实践主体地位，充分调动他们的积极性、主动性和创造性。二是加强针对村干部、村经济带头人的会计支农培训工作，在传授最新会计实务操作知识的同时，强调只有国家的投入，没有农民的参与，美丽乡村建设只能是纸上谈兵。三是加快构建美丽乡村建设部门联动机制，建议由乡人民政府牵头，“三中心一大队”和财政所参与，形成工作合力，凸显杨柳风格，实现各项专业规划的协调衔接，做到布局合理、设施功能完备、避免大拆大建。

（二）坚持统筹推进、按期保质保量打造美丽村居样板

一是增强时不我待的紧迫感：乡村两级要各司其职，紧紧围绕“十四五”规划目标，统筹安排各项任务，有条不紊推进工作，准确掌握项目进展情况。二是形成科学合理的路线图：要对照项目建设规划，倒排时间表，细化任务单，促进各建设任务的紧密连接，“一茬一茬接着干”、逐项销号、逐项落实。三是扭住循环绿色的牛鼻子：要把握阶段性工作重点，突出抓好政策配套，有的放矢强势推进，从小处着眼、从细节入手，确保绿色发展总体目标实现。四是打好锱铢必较的铁算盘：紧绷预算资金管理口子，严格执行结余资金回收制度，规范施工合同的内容设置和进度管理，切实提高财政资金使用效率。

（三）坚持久久为功、规范建设项目变更报批审核程序

一是完善项目投资管理制度：结合现有法律法规，尽快出台《杨柳铺乡工程建设项目施工变更和竣工结算管理办法》。二是加强项目设计变更审核：对需要设计变更的部分，施工单位应提前将所有手续准备齐全并报财政所及主管部门审核批准。三是严格项目合同价款调增：如果设计变更不可避免，也应做到立即采取措施将损失降至最低，如承包方未在规定时间内提交工程变更价款报告，即视为该变更不涉及合同价款调增。

（四）坚持多方共管、统筹推进项目后期管护和生态运营

按照“谁投资、谁受益、谁所有、谁养护”的原则，明确项目所有权，落实管护责任主体。形成一般性、采购限额以下项目村级自管为主，县财政通过考评适当奖补，个人房前屋后环境由村民负责的多元管护机制。美丽乡村建设项目形成的资产归该项目议事主体所有，明确行政村、村民小组为项目后期管护主体，因生态运营发生的各项费用也由管护主体承担。

（五）坚持增产促收、为美丽乡村可持续发展提供不竭动力

通过“一村一品”彰显特色，激发农民干事创业积极性，促进农民增收入、集体增实力、产业有效益。一要加大产业类项目扶持力度，建立权属明晰、权责分明、管理规范的经营管理和收入分配制度。二要制定出台符合实际的促进17个村集体经济良性发展的办法，加快激活土地、自然生态等沉淀资源，促进涉农产业做大做强、美丽乡村提档升级。三要调整农业产业结构，因地制宜发展高附加值农产品加工业。着力推进柑橘、藤梨、碧根果、中药材产业规模化，充分依托优美自然生态，发展农家采摘、民俗旅游，拓展集体收入来源，增强集体经济发展活力、服务能力和内生动力。